La Commissione antimafia sul 4 bis: linee guida e prospettive di riforma

1. Premessa

Con l’ordinanza 97/2021, la Consulta, pur affermando la contrarietà a Costituzione della disciplina dell’art 4 bis co 1 o.p. relativamente ai condannati all’ergastolo per crimini di mafia e/o di contesto mafioso, ha preferito, in luogo di una immediata dichiarazione di incostituzionalità, dare un anno di tempo al Parlamento – fino al maggio 2022- per modificare l’attuale normativa sì da renderla, da un lato, in linea con i principi costituzionali e, dall’altro, garantirne l’efficacia quale strumento di contrasto alla criminalità organizzata.

La Camera, il 30 marzo scorso, ha approvato il disegno di legge di riforma dell’articolo 4 bis o.p. attualmente al vaglio del Senato.

La Commissione antimafia, a seguito di ciò, è tornata – avendo già prospettato le linee di riforma in una Relazione datata 20 maggio 2020 sulle modalità di riforma del testo dell’articolo – con una nuova Relazione pubblicata in data 12 aprile 2022 in cui, pur dichiarando apertamente di non voler sindacare il merito del testo licenziato dalla Camera e oggetto di analisi in Senato, mette in luce ulteriori suggerimenti necessari per un’efficacie ed incisiva modifica della normativa.

In particolare, la Commissione auspica l’estensione della possibilità di accedere a tutti i benefici penitenziari per i condannati non collaboratori, non solo, quindi, del permesso premio ma, anche, delle misure che precedono, logicamente e cronologicamente, l’eventuale concessione della liberazione condizionale quali lavoro all’esterno, semilibertà, affidamento in prova al servizio sociale e liberazione condizionale. Estensione che, stando al progetto di legge varato dalla Camera, è pienamente condivisa anche dal Legislatore.

2. Le categorie del “silente per scelta” e “silente suo malgrado” elaborate dalla Commissione

Sottolinea, inoltre, la necessità di distinguere il «silente per sua scelta» ed il «silente suo malgrado» pena il rischio, come la Commissione si premura di specificare nel proseguo della Relazione, di equiparare due categorie sostanzialmente differenti e, di trattare in modo peggiorativo chi « soggettivamente vuole ma, oggettivamente non può collaborare» potendosi, altrimenti, configurare una lesione del principio di uguaglianza.

Ad avviso della Commissione, infatti, il carattere volontario della scelta di non collaborare è «un sintomo di allarme» che esige un regime rafforzato di verifica, volto ad escludere anche il pericolo di ripristino di collegamenti con la criminalità organizzata mentre, quando la collaborazione non potrebbe comunque essere prestata, la verifica può essere circoscritta all’esclusione dell’attualità dei collegamenti.

In tale contrapposizione si legge, ad avviso di chi scrive, un surrettizio tentativo di ripristinare le categorie della collaborazione inutile, impossibile ed inesigibile a prima lettura espunte dal testo della Camera.

A ben vedere, tuttavia, il recupero di tali categorie può, sebbene in maniera larvata, ravvisarsi anche nella previsione contenuta nel testo di riforma licenziato dalla Camera nella parte in cui prevede che la magistratura di sorveglianza impieghi, quale criterio di valutazione delle istanze, l’esame delle ragioni della mancata collaborazione.

Le difformità tra le indicazioni della Relazione e il testo licenziato dalla Camera tornato, tuttavia, evidenti nella proposta della Commissione di prevedere per i condannati che non collaborano con la giustizia, un aumento da quantificare dell’entità della pena da scontare prima di accedere ai benefici penitenziari, compresa la liberazione condizionale con conseguente, eventuale, maggiore durata della libertà vigilata e prescrizioni più stringenti.

Il progetto di riforma sul punto, infatti, nulla dice circa un eventuale aumento della pena minima da scontare per l’accesso ai benefici mentre, l’innalzamento previsto per l’accesso alla liberazione condizionale viene predisposto in termini generali per tutti i condannati senza distinguere tra i non collaboranti per scelta e i non collaboranti loro malgrado.

3. La suddivisione per titolo di reato e il differente onere di allegazione

Tra i punti salienti della Relazione la Commissione sottolinea l’opportunità, già evidenziata nella precedente Relazione, di suddividere la fattispecie in due differenti fasce di reato a cui ricondurre un differente regime probatorio.

In particolare, la proposta è quella di ripristinare le due fasce di reati, aggiungendo all’articolo 4 bis dell’O.P. un ulteriore comma che preveda il regime probatorio differenziato solo per i più gravi delitti associativi e di contesto mafioso e quelli commessi per finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico mediante il compimento di atti di violenza.

Alternativamente, differenziare, all’interno del primo comma, tra i suddetti gravi reati e gli altri privi di riferimento al crimine organizzato o monosoggettivi, come i reati contro la pubblica amministrazione o quelli di natura sessuale.

Sebbene nella Relazione oggetto di attuale commento la Commissione si limiti sinteticamente a indicare un differente onere probatorio per le due fasce di reato in punto di allegazione dei fatti dai quale desumere l’assenza di collegamenti con la criminalità organizzata, per individuare più minuziosamente il contenuto di tale onere di allegazione è necessario far riferimento alle precisazioni contenute nella precedente Relazione, quella data 20 maggio 2020.

In tale sede, infatti, la Commissione sottolinea come lo stesso si estrinsechi in elementi fattuali precisi, concreti ed attuali, dell’esclusione del mantenimento dei contatti con l’organizzazione mafiosa e del pericolo di ripristino indicando, poi, sebbene a titolo meramente esemplificativo, anche alcuni criteri che l’organo giudicante deve tenere in debita considerazione per la valutazione tra i quali vi sono, oltre a tempo trascorso in esecuzione: il perdurare o meno della operatività del sodalizio criminale; il profilo criminale del condannato e la sua posizione all’interno dell’associazione; la capacità eventualmente manifestata nel corso della detenzione di mantenere collegamenti con l’originaria associazione.

Le verifiche vedranno impegnate le autorità competenti a fornire le necessarie informazioni vale a dire, la Procura nazionale antimafia e antiterrorismo, il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, e la direzione del carcere.

Mentre, per quanto attiene i reati definibili di seconda fascia- ovverosia quelli non connessi al contesto mafioso- ciò che va valutato ai fini della concessione del beneficio è l’attualità della pericolosità sociale del condannato e i rischi connessi ad un reinserimento nella società. A tale fine, dovranno essere acquisiti pareri dal procuratore della Repubblica e dai Comitati provinciali per l’ordine e la sicurezza pubblica competenti territorialmente, sia in relazione al luogo di emissione della sentenza sia in relazione al luogo dove si darà attuazione al beneficio richiesto. Inoltre, dovranno essere acquisite informazioni tramite Questure e Prefetture.

Il testo licenziato alla Camera e attualmente al vaglio del Senato sembra in linea con la proposta della Commissione circa la suddivisione in due fasce di reato della fattispecie riconducendo a ciascuna di esse un differente onere di allegazione. Ed infatti, coerentemente con essa, prevede una distinzione tra reati espressione di contesto mafioso e reati monosoggetivi, contro la pubblica amministrazione e di natura sessuale.

Il testo di riforma sembra, tuttavia, parzialmente discostarsi, in punto di allegazioni, dalle proposte avanzate dalla Commissione. Infatti, l’onere di allegazione, per i reati di criminalità organizzata, eversiva o di sovversione dell’ordine costituzionale, si incentra su elementi idonei ad escludere l’attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva nonché il loro ripristino anche indiretti o tramite terzi tenuto conto anche del contesto nel quale il reato è stato commesso.

Il rilievo dato al contesto in cui il reato è stato commesso assume un ruolo centrale- e questo è probabilmente il tratto di maggior divergenza rispetto alla proposta della Commissione- per l’individuazione dell’onere di allegazione per i reati contro la pubblica amministrazione, reati di natura sessuale nonché per il reato di cui all’art 630 c.p. dove si prevede un onere di allegazione di elementi specifici, diversi e ulteriori rispetto alla regolare condotta carceraria e alla partecipazione del detenuto al percorso rieducativo, che consentano di escludere l’attualità di collegamenti, anche indiretti o tramite terzi, con il contesto nel quale il reato è stato commesso, tenuto conto delle circostanze personali e ambientali, delle ragioni eventualmente dedotte a sostegno della mancata collaborazione, della revisione critica della condotta criminosa e di ogni altra informazione disponibile.

Sul punto, quindi, l’onere di allegazione è sensibilmente difforme da quello evidenziato dalla Relazione che fa riferimento, invece, alla pericolosità sociale.

Analogo pare invece il corredo informativo che al Tribunale deve essere fornito per corroborare l’accesso alle misure, tra cui si richiama l’acquisizione del parere anche del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica e del procuratore della Repubblica competente territorialmente in relazione al luogo di emissione della sentenza e al luogo di esecuzione del beneficio.

Interessante è, inoltre, il suggerimento, contenuto nella Relazione, di prevedere un congruo termine per acquisire i pareri richiesti che presuppongono una complessa attività da svolgere ed una raccolta di elementi informativi, che potrebbe essere quantificato in 30 o 60 giorni prorogabile una sola volta da parte del tribunale di sorveglianza.

4. Aspetti procedurali

Sotto il profilo procedurale, ribadisce la necessità di prevedere la competenza del Tribunale di sorveglianza territorialmente competente per le istanze presentate dai detenuti, condannati per i delitti di prima fascia, ivi compresa la concessione provvisoria dei benefici, nonché la modifica degli articoli 30 bis e 30 ter dell’O.P. in relazione al termine di quindici giorni, per proporre reclamo avverso l’ordinanza di rigetto o accoglimento del permesso premio così come previsto dalla Corte costituzionale.

Nessuna modifica, invece, è prevista per quanto attiene alla competenza del Magistrato di sorveglianza relativamente ai reati di seconda fascia, mono soggettivi, non associativi o di contesto mafioso.

Anche sul tale aspetto non paiono sussistere contrasti con quanto previsto dal testo licenziato alla Camera.

Tuttavia, la Relazione sottolinea poi come- presumibilmente al fine, anche, di favorire una maggiore celerità nel rilascio dei provvedimenti in oggetto- si possa valutare la possibilità di limitare la competenza del tribunale di sorveglianza al primo permesso premio, nei casi in cui l’istruttoria da svolgere per verificare la sussistenza dei requisiti per la concessione risulti più complessa e risulti necessaria una valutazione più ponderata svolta dall’organo collegiale e dai componenti esterni non togati. I successivi permessi e, soprattutto, le modifiche relative all’esecuzione delle modalità dei permessi premio, invece, potrebbero essere concessi dal magistrato di sorveglianza.

Analoghe considerazioni vanno svolte sulla competenza, sempre per i delitti di prima fascia, del Tribunale di sorveglianza anche per l’approvazione del provvedimento di ammissione al lavoro all’esterno, previe reali verifiche, da demandare alle articolazioni territoriali delle Forze di polizia, sulla natura delle aziende, delle quote societarie e sugli imprenditori che offrono opportunità di lavoro ai detenuti, per evitare il mantenimento o il ripristino di collegamenti.

Infine, propone la valutazione circa l’opportunità di prevedere una norma transitoria, per il caso in cui siano rese peggiorative le modalità di esecuzione della pena in base ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 32/2020 ed un’ulteriore norma transitoria tesa a disciplinare le situazioni pendenti all’entrata in vigore relative ai detenuti che hanno già ottenuto il riconoscimento della collaborazione impossibile, oggettivamente irrilevante ed inesigibile o che hanno fatto istanza di riconoscimento ovvero che stiano usufruendo di benefici.

5. Il progetto di riforma Grosso

Conclusivamente, una se pur sintetica menzione merita il progetto di riforma n. 2465 di cui risulta firmatario il Senatore Grosso, presidente della Commissione Antimafia autrice delle Relazioni sull’articolo 4 bis o.p. Tale progetto prevede, in maniera analoga all’onere di allegazione prospettato dalla Commissione, l’indicazione di elementi da cui desumere la prova dell’assenza di collegamenti attuali con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva, del pericolo del ripristino di tali collegamenti. Innovativo è, invece, l’onere di allegazione teso ad accertare il loro effettivo ravvedimento.

Il riferimento alla natura- utilitaristica o meno- della collaborazione rileva, poi, stando al progetto richiamato anche relativamente all’onere di accertamento del tribunale di sorveglianza a cui- in analogia con le proposte della Commissione e il testo licenziato alla Camera- è rimessa la competenza per la concessione dei benefici in relazione ai reati c.d. di prima fascia. Tale disegno di legge, infatti, prevede, per evitare che vengano concessi benefici a detenuti che hanno collaborato in modo utilitaristico, che il tribunale di sorveglianza effettui una approfondita valutazione sulle specifiche ragioni della collaborazione.

In perfetta aderenza rispetto alla proposta della Relazione è invece l’onere di allegazione richiesto dal progetto di riforma per quanto attiene ai reati c.d. di seconda fascia. Per le fattispecie delittuose ivi ricomprese, infatti, l’onere allegatorio richiesto è volto a fornire la prova dell’assenza dell’attuale pericolosità sociale del condannato e dei rischi connessi al suo reinserimento nel contesto sociale. Non sono, invece, previste deroga rispetto alla normativa vigente per quanto attiene al riparto della competenza tra Magistratura di sorveglianza e Tribunale.

Infine, un elemento parzialmente innovativo potrebbe risultare, quantomeno ad una prima analisi, la previsione ai fini della concessione dei benefici ai detenuti per i reati commessi con violenza sulle persone e in danno di persona minorenne della valutazione dei risultati dell’osservazione scientifica della personalità condotta collegialmente per almeno un anno, anche con la partecipazione degli esperti e previa valutazione da parte del magistrato di sorveglianza, della positiva partecipazione al programma di riabilitazione specifica. Categoria, questa, che risulterebbe più ambia di quella dei c.d. sex offenders per i quali, attualmente, l’art 4 bis o.p. prescrivere il periodo di osservazione.

Rebecca Giorli