Sollecitato da alcuni atti di sindacato ispettivo, aventi a oggetto, fra l’altro, una serie di eventi suicidari che si sono verificati nei mesi scorsi all’interno della casa circondariale di Torino “Lorusso-Cutugno”, il sen. Sisto, nella sua qualità di Sottosegretario di stato per la Giustizia, ha avuto modo di illustrare le iniziative già varate o che intende intraprendere il Governo attualmente in carica per far fronte non solo a vicende così drammatiche, ma anche per contrastare l’<<atavico problema del sovraffollamento>>, di cui da tempo soffrono le carceri italiane, <<così come testimoniato nella sentenza del 2013 della Corte Edu che condannò l’Italia per tale aspetto come “trattamento inumano e degradante”>>
1. E’ stata questa, dunque, l’occasione per affrontare tematiche più ampie e complesse, dal momento che gli interpellanti non si sono limitati a chiedere al rappresentate del Ministero della giustizia di chiarire se il Ministro <<intenda avvalersi dei poteri ispettivi previsti dalla legge per mettere in luce le cause che hanno determinato tali eventi>> (atto di sindacato ispettivo n.3-00011) , ma lo hanno altresì sollecitato a illustrare <<quali politiche il Governo intenda intraprendere in merito al tema del sovraffollamento delle carceri italiane e, in particolare, se intenda utilizzare (come frequentemente affermato dal ministro Nordio nel corso di suoi numerosi interventi pubblici) una politica di adozione di misure alternative al carcere>> (atto di sindacato ispettivo n. 3-00042). Va considerato, infatti, che, ad oggi, <<nella casa circondariale Lorusso-Cutugno di Torino sono recluse circa 1.400 persone a fronte di una capienza di poco inferiore ai 1.100 posti>> e, a livello nazionale, la proporzione non è molto dissimile: <<a fronte di una capienza effettiva inferiore ai 48.000 posti, sono presenti più di 56.400 detenuti (di cui una parte non trascurabile, circa 4.000, sono condannati per una pena inferiore ai due anni e circa 14.000 hanno una pena residua inferiore ai due anni)>> (atto di sindacato ispettivo n. 3-00046). Dunque, si impone di sapere, in sede parlamentare, <<quali iniziative necessarie e urgenti il Ministro intenda intraprendere per porre rimedio a tale drammatica situazione e, in particolare, per ridurre il sovraffollamento, che negli ultimi tempi ha ripreso a crescere e che, come noto, costituisce un serissimo ostacolo a un’esecuzione della pena conforme ai precetti costituzionali e capace di favorire il graduale reinserimento del detenuto nel tessuto sociale, prevenendo in tal modo i rischi di recidiva>> (ivi). Gli interroganti non si sono limitati, in effetti, a domandare al ministero della Giustizia di rendere conto degli eventi suicidiari che sono occorsi nel giro di pochi mesi nel carcere torinese e, più in generale, della tragica sequenza di gesti estremi che si sono registrati a livello nazionale durante l’anno appena trascorso, ma hanno preteso altresì chiarimenti in ordine alle <<criticità esistenti in generale in tema di salute in carcere, in tema di scarsità del personale penitenziario ed in tema di criticità dello stato di manutenzione e ristrutturazione degli edifici penitenziari>>, avanzando <<precipui quesiti in ordine alle iniziative che si intendano adottare e volte alla soluzione delle problematiche indicate>>.
Al riguardo, il sen. Sisto ha tenuto a ribadire, anzitutto, che il ministero della Giustizia intende <<profondere il massimo impegno e attenzione alle politiche concernenti l’amministrazione penitenziaria, avendo ben a mente le gravose responsabilità che derivano dall’inderogabile dovere di dare corretta attuazione ai precetti scolpiti nell’art 27 Cost.>>.
2. Il vice ministro si preoccupa anzitutto di riportare la “sequenza storica” – a partire dal 2009 – del numero dei suicidi in carcere: 59 nel 2009, 63 nel 2010 e nel 2011, 57 nel 2012, 42 nel 2013, 43 nel 2014, 39 nel 2015 e nel 2016, 48 nel 2017, 62 nel 2018, 53 nel 2019, 62 nel 2020, 57 nel 2021 e 84 nel 2022, sino al 16 gennaio 2023.
Si tratta, all’evidenza, di numeri impressionanti, che, da tempo – ricorda il sen. Sisto – hanno indotto le Autorità coinvolte a vario titolo nella gestione della vita carceraria <<all’individuazione e alla messa in opera di doverose soluzioni che, per l’appunto, affondano le radici in tempi non certamente recenti>>. Anzitutto, il Dap proprio allo scopo di prevenzione del suicidio in carcere, nel tempo ha messo in atto azioni finalizzate all’accoglienza, in particolare dei detenuti alla prima esperienza detentiva: al riguardo sono davvero numerose e molto minuziose le circolari emesse dall’Amministrazione già a partire dalla metà degli anni ottanta del secolo scorso (per un quadro di sintesi, v. La prevenzione dei suicidi in carcere, Quaderno dell’Istituto Superiore di Studi Penitenziari n. 8, 2011). In tempi a noi più vicini si deve ricordare, fra le varie iniziative, il Piano nazionale per la prevenzione delle condotte suicidarie nel sistema penitenziario per adulti, sottoscritto nel 2017 tra il Governo, le Regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano nonché gli Enti locali allo scopo di fornire linee guida ai livelli regionali al fine di consentire la successiva redazione dei protocolli locali. E, ancora, il Dap ha ritenuto di intervenire nuovamente lo scorso agosto – a seguito di una riflessione condivisa con i provveditori e i direttori d’istituto dell’intero territorio nazionale in considerazione dell’aumento dei decessi e dei suicidi rispetto allo stesso periodo dell’anno passato – con la circolare n. 3695/6145, per confermare la necessità di <<rafforzare le iniziative attuate, in particolare dal 2016 in poi, rispetto al grave problema della prevenzione dei suicidi delle persone detenute>> e per <<avviare sollecitamente un percorso nazionale di “intervento continuo” sul tema, attraverso il quale il Dipartimento, i Provveditorati e gli istituti penitenziari siano tutti coinvolti, in una prospettiva di rete, nella prevenzione di tali drammatici eventi>>. Con questo documento:
– è stata ribadita l’<<importanza del ruolo all’uopo svolto dallo staff multidisciplinare, evidenziando la necessità che agisca non soltanto sulle situazioni rispetto alle quali si sono manifestati un evento o una richiesta di aiuto, bensì anche sui c.d. casi silenti, riguardanti le persone che, all’atto dell’accoglienza in istituto e nell’ulteriore prosieguo della detenzione, non abbiano manifestato un disagio particolare>>;
– sono stati definiti, altresì, gli ambiti potenzialmente critici verso i quali tutti gli operatori addetti alla gestione della persona detenuta devono essere adeguatamente indirizzati per cogliere eventuali segnali di pericolo (ingresso e accoglienza, colloqui con i familiari, flusso di corrispondenza, fasi pre e post-processuali, comunicazioni di eventi traumatici, comportamenti anomali, tendenza all’isolamento, prossima dismissione ecc.);
– è stata sottolineata l’importanza di instaurare collaborazioni con l’ordine degli avvocati, al fine di stimolare un canale diretto di comunicazione con l’istituto, anche sulla base di quanto il difensore abbia appreso dalle famiglie dei detenuti, nonché a livello locale con la magistratura e i garanti;
– viene confermato come sia necessario prestare particolare attenzione al momento delle assegnazioni definitive in istituto e alle richieste di trasferimento, privilegiando le strutture penitenziarie che, per l’adeguata offerta sanitaria e trattamentale, siano in grado di soddisfare meglio le esigenze di presa in carico delle problematiche di disagio personale;
– da ultimo, viene sollecitata l’attivazione di giornate di studio e confronto collettivo sul tema della prevenzione suicidaria a tutti i livelli dell’organizzazione.
Il sottosegretario ha ritenuto altresì di evidenziare come il budget relativo al capitolo 1766, pagina 2 (onorari degli esperti, ex art. 80 l. 354/1975) sia stato arricchito da un finanziamento pari a 2,7 milioni di euro, da impegnare entro il 31 dicembre 2022: ciò al fine di incrementarne la presenza e l’operatività all’interno degli istituti di pena e, in special modo, per dare attuazione alle vigenti direttive concernenti la prevenzione delle condotte suicidarie. Tali risorse sono state ripartite tra i provveditorati regionali, con l’invito rivolto a questi ultimi di procedere alla successiva ripartizione tra gli istituti del distretto di competenza, impegnando tutti i fondi disponibili, elevando sino al limite delle 64 vacazioni orarie le convenzioni già stipulate per un numero inferiore e stipulando nuove convenzioni con i professionisti iscritti negli elenchi previsti dall’art. 132 d.P.R. 230/2000 (Regolamento di esecuzione della l. 354/1975).
Infine, l’esponente del Governo ha assicurato che <<l’attenzione alla sanità penitenziaria dev’essere e sarà massima. Gli interventi saranno quindi rivolti alla tutela della salute, sia in generale, sia delle categorie fragili, quali i tossicodipendenti, i dipendenti in genere e le persone con disagio psichico>>, poiché è <<evidente la distanza da colmare prima di poter affermare l’effettività della tutela della salute nelle nostre carceri>>. L’Amministrazione si è posta, nello specifico, come <<obiettivo primario quello di individuare, possibilmente fin dall’ingresso, le persone con problematiche da dipendenza, con patologia psichiatrica o con rischio suicidario, per attivare immediate azioni di sostegno e promuovere i necessari interventi sanitari, sociali e psicologici>>. E <<analoga attenzione>> – si è limitato a rilevare il vice ministro – dev’essere rivolta alla <<delicata tematica delle REMS, sulle quali, com’è noto, è intervenuta la Consulta, con la sent. 20/2002>>.
3. Il sottosegretario per la Giustizia è passato, poi, ad affrontare quello che lui stesso ha definito l’<<annoso problema del sovraffollamento>>: un <<problema non secondario, anche a seguito della nota sentenza della Corte Edu Torreggiani del 2013>>. I numeri continuano a essere, invero, preoccupanti: alla data del 16 gennaio 2023, presso le carceri nazionali risulta un totale di 56.178 persone, di cui 55.702 effettivamente presenti in istituto, rispetto a una capienza pari a 51.340 posti, di cui 3.696 non disponibili a vario titolo, rilevandosi una percentuale di affollamento pari al 117,69 %. A questo riguardo, il sen. Sisto si preoccupa di ricordare come, a partire dal 2014 (allo scopo, evidentemente, di dare un seguito in concreto alla sentenza della Corte europea appena citata), sia stato creato l’applicativo spazi/detenuti (ASD) (e istituito un apposito gruppo di lavoro che lo gestisce), con il quale vengono fornite ulteriori indicazioni riguardanti l’allocazione degli “spazi vitali minimi” (conformemente, per l’appunto, a quanto stabilito dalla Corte europea). Uno strumento informatico che, allo stato, costituisce <<il sistema più avanzato per definire l’insieme di relazione tra detenuti e spazi detentivi>> e che – a detta del vice ministro – <<permette non soltanto di conoscere il numero dei detenuti presenti nei singoli istituti, ma anche la loro corretta collocazione all’interno di ogni istituto (camere di pernottamento) e lo spazio disponibile per ciascun individuo, consentendo così di verificare in tempo pressoché reale il rispetto dei parametri CEDU e le eventuali violazioni, con conseguente ripristino della legalità>>. Detto applicativo, infine, si presenta <<ben utilizzabile altresì dalla magistratura di sorveglianza, preposta per legge alla vigilanza sull’esecuzione della pena nel rispetto dei diritti dei detenuti>>. Al momento della risposta agli atti di sindacato ispettivo in oggetto, peraltro, dall’applicativo in uso risulta che <<nessun detenuto è allocato in violazione dei parametri fissati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo>>.
Del resto, il ministero della Giustizia intende agire <<contestualmente sul piano relativo ai luoghi di esecuzione della pena e su quello relativo agli operatori penitenziari tutti, nonché naturalmente su quello relativo ai detenuti, per i quali lo Stato assume in carico il dovere di tutela degli incomprimibili diritti alla salute fisica e psichica e a un’esecuzione della pena degna e volta alla rieducazione, il tutto garantendo la sicurezza interna ed esterna agli istituti di pena>>.
Ciò detto, il vice ministro ha modo di precisare che il primo e più immediato strumento di contrasto al fenomeno dell’eccessivo numero di presenze nelle carceri deve farsi risalire al potere, in capo alla competente Direzione generale, di disporre <<provvedimenti deflattivi delle sedi penitenziarie che presentano un maggior indice di sovraffollamento>>. E, pur tuttavia, ha puntualizzato come <<lo stato d’emergenza legato alla pandemia abbia determinato – nel biennio 2020-2021 – un congelamento dei provvedimenti di sfollamento [sic!], con l’adozione di trasferimenti adottati soltanto per gravi motivi di sicurezza, di salute o di giustizia>>.
Un’altra prospettiva che il Governo intende coltivare, a medio termine, è la programmazione e realizzazione di nuovi posti-letto. Il Dap è attualmente impegnato, infatti, in un vasto piano che va in questa direzione, da attuarsi sia mediante il <<recupero di agibilità dei posti attualmente indisponibili per carenze manutentive>>, sia attraverso l’<<edificazione di nuovi padiglioni penitenziari già attivi ovvero la riconversione a uso detentivo di strutture demaniali dismesse (in particolare caserme), aventi caratteristiche tali da poterne prefigurare un possibile adattamento a istituto penitenziario>>. In particolare:
– tra il 2020 e i primi mesi del 2021, sono stati ultimati e attivati quattro nuovi padiglioni da 200 posti ciascuno, presso gli istituti di Parma, Trani, Lecce e Taranto;
– attualmente, sono in fase di collaudo il nuovo padiglione da 92 posti, destinato all’applicazione del regime di cui all’articolo 41-bis, presso la casa circondariale di Cagliari, e il padiglione da 200 posti, presso la casa di reclusione di Sulmona;
– entro il 2023, inoltre, dovrebbero essere ultimati il padiglione da 200 posti che si sta realizzando presso la casa circondariale Bologna e quello da 400 posti in costruzione presso la casa circondariale di «Roma Rebibbia»;
– tra gli interventi avviati per il riadattamento e il riuso di strutture militari dismesse, si annota quello relativo alla caserma Rotilio Barbetti di Grosseto, di imminente presa in consegna da parte dell’amministrazione penitenziaria, da riconvertire in istituto da 400 posti;
– effettuati i relativi appalti dei lavori, entro il 2025 dovrebbero essere ultimati il nuovo padiglione da 200 posti presso la casa circondariale di Bologna e il nuovo istituto di Forlì da 250 posti
– infine, nell’ambito dei fondi complementari al PNRR, è stata prevista la realizzazione di nuovi otto padiglioni da 80 posti detentivi, da edificarsi in aree già nella disponibilità di quest’amministrazione, quali sedi di istituti di pena, a Vigevano, Rovigo, Perugia, Viterbo, Civitavecchia, Santa Maria Capua Vetere, Ferrara e Reggio Calabria Arghillà, con il <<duplice obiettivo sia di ampliare la recettività del sistema penitenziario nazionale, sia di favorire una permanenza nei luoghi di detenzione più dignitosa>>. A questo riguardo, il vice-ministro ha modo di precisare, infatti, come <<il format di tali padiglioni detentivi, di ispirazione fortemente trattamentale, sia stato elaborato dalla Commissione per l’architettura penitenziaria, costituita nel gennaio 2021, mentre la concreta esecuzione di tali opere sia stata affidata al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con cui si è avviata un’opera di costante collaborazione, finalizzata alla tempestiva attuazione dei progetti>>. La realizzazione di tali otto padiglioni dovrà essere ultimata entro il 2026 e produrrà ulteriori 640 posti detentivi: ciò consentirà – secondo il disegno del ministero della Giustizia – di <<contrastare con maggiore adeguatezza ed efficacia la problematica relativa alla condizione di sovraffollamento che affligge il sistema penitenziario, nonché di assicurare una maggiore disponibilità di spazi utili per il superamento dell’attuale criticità legata, anche e soprattutto, alla grave mancanza di superfici e ambienti per le attività trattamentali>>.
Infine, il sottosegretario Sisto ha indicato un’altra via che può condurre a una decisa contrazione delle percentuali di affollamento degli istituti penitenziari, cioè la riduzione degli ingressi in carcere in virtù di un più consistente ricorso alle misure alternative. Al riguardo, si è limitato, peraltro, a porre in rilievo – allo stato – il recente intervento normativo di cui al d.lgsl. 10 ottobre 2022, n. 150, contenente, appunto, tra le altre, la riforma delle pene sostitutive e delle pene detentive brevi. Più in generale, la riforma delle pene sostitutive promette positivi effetti di deflazione processuale e penitenziaria, inserendosi a pieno titolo tra gli interventi volti a migliorare l’efficienza complessiva del processo e della giustizia penale. Si tratta infatti di pene diverse da quelle edittali (detentive e pecuniarie), irrogabili dal giudice penale in sostituzione di quelle detentive, funzionali alla rieducazione del condannato, così come a obiettivi di prevenzione generale e speciale, con ciò realizzando un’anticipazione dell’alternativa al carcere all’esito del giudizio di cognizione.
2. Dal punto di vista del personale – ha dichiarato il sottosegretario Sisto – continuerà e sarà implementata <<l’azione di incremento della dotazione organica>>. L’implementazione riguarderà, in particolare, il personale appartenente al corpo della polizia penitenziaria, quello del comparto funzioni centrali, con attenzione alle varie figure, posto che <<la carenza organica rappresenta una seria criticità in considerazione dei compiti e delle responsabilità loro attribuite, certamente fondamentali per il funzionamento degli istituti penitenziari e per l’opera di vigilanza e rieducazione dei condannati>>.
In ordine, invece, agli istituti penitenziari, il Ministero per la Giustizia intende continuare sulla linea degli<<interventi di innovazione e modernizzazione delle strutture penitenziarie>>, anche sotto il profilo dell’efficientamento energetico. Ma, verranno altresì implementati i sistemi di sorveglianza e controllo, anche attraverso un ammodernamento tecnologico degli apparati, con specifico riferimento alla video-sorveglianza e a un sistema anti-droni. Si interverrà, poi, in maniera incisiva per il miglioramento della qualità della vita del personale di Polizia penitenziaria, anche in termini di idoneità e vivibilità degli ambienti lavorativi.
Al riguardo, il sottosegretario si è premurato di segnalare gli interventi nello specifico settore predisposti con la legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025):
1) all’articolo 1, comma 856, si prevede che: nello stato di previsione del Ministero della giustizia sia istituito un fondo, con una dotazione pari a 4 milioni di euro per l’anno 2023 e a 5 milioni di euro per gli anni 2024 e 2025, destinato al finanziamento di progetti volti: al recupero e al reinserimento dei detenuti e dei condannati, anche mediante l’attivazione di percorsi di inclusione lavorativi e formativi, anche in collaborazione con le istituzioni coinvolte, con le scuole e le università nonché con i soggetti associativi del terzo settore; all’assistenza ai detenuti, agli internati e alle persone sottoposte a misure alternative alla detenzione o soggette a sanzioni di comunità e alle loro famiglie, contenenti, in particolare, iniziative educative, culturali e ricreative; alla cura e all’assistenza sanitaria e psichiatrica, in collaborazione con le Regioni; al recupero dei soggetti tossicodipendenti o assuntori abituali di sostanze stupefacenti o psicotrope o alcoliche; all’integrazione degli stranieri sottoposti ad esecuzione penale, alla loro cura e assistenza sanitaria.
2) all’articolo 1, comma 858, si autorizza a bandire, nell’anno 2023, e in aggiunta alle vigenti facoltà assunzionali dell’amministrazione penitenziaria, procedure concorsuali pubbliche per l’assunzione, con contratto di lavoro a tempo indeterminato e nei limiti della vigente dotazione organica, di 100 unità di personale da destinare al DAP, da inquadrare nell’area dei funzionari, con posizione di funzionario giuridico-pedagogico e di funzionario mediatore culturale; al comma 864 si autorizza l’assunzione straordinaria di altre 1.000 unità nel corpo di polizia penitenziaria, nel limite della dotazione organica, in aggiunta alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente, non prima del 1° ottobre di ciascun anno, entro il limite di spesa di cui al comma 865 e per un numero massimo di: 250 unità per l’anno 2023; 250 per l’anno 2024; 250 per il 2025 e 250 per il 2026.
3) infine, all’articolo 6, comma 2, si autorizza la ri-assegnazione, in termini di competenza e di cassa, delle somme versate dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), dalla società Sport e salute SpA, dalle Regioni, dalle Province, dai Comuni e da altri enti pubblici e privati all’entrata del bilancio dello Stato, relativamente alle spese per il mantenimento, per l’assistenza e per la rieducazione dei detenuti e internati, per gli interventi e gli investimenti finalizzati al miglioramento delle condizioni detentive e delle attività trattamentali, nonché per le attività sportive del personale del corpo di polizia penitenziaria e dei detenuti e internati, nel programma «Amministrazione penitenziaria» e nel programma «Giustizia minorile e di comunità», nell’ambito della missione «Giustizia» dello stato di previsione del Ministero della giustizia per l’anno finanziario 2023.
3. Nel replicare alle argomentazioni dell’esponente del Governo, il sen. Scalfarotto ha avuto modo di osservare, fra l’altro, come <<la cazzuola, la calce e i mattoni siano importantissimi, per carità, e necessari, ma, ritengo che vada fatto anche un ragionamento più strategico rispetto alla norma e alla sanzione penale>>. Sono da apprezzare, invero, <<le parole del ministro Nordio, quando dice che la sanzione penale non è soltanto la reclusione e la perdita della libertà e che, pertanto, bisogna individuare sanzioni efficaci e sicure, che vanno applicate, ma che non devono implicare per forza il fatto di mettere qualcuno dentro e di buttare via la chiave>>. Il fatto è che non sempre, però, alle declamazioni seguono i fatti, <<perché non posso dimenticare che la legge di bilancio, oltre alle assunzioni che Lei ha ricordato, prevede 9,5 milioni di tagli al DAP. E basta parlare col direttore di una delle nostre carceri per sapere che è difficile anche mettere insieme il vitto per le persone detenute. Pertanto, dal mio punto di vista, quel taglio è stato veramente una scelta sciagurata>>.
Il vice ministro ha peraltro ritenuto di assicurare, in sede di contro-replica, che <<l’ambizioso programma indicato non può e non dev’essere intaccato dalle rimodulazioni delle previsioni di spesa previste nella legge di bilancio, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica>>. Non si verrà a determinare, in altre parole, <<alcun ridimensionamento dei livelli essenziali dei servizi e della sicurezza nell’ambito degli istituti penitenziari, considerato che obiettivo del prossimo triennio sarà quello di riorganizzare e meglio efficientare tutti i servizi di istituto, in un quadro di ammodernamento delle strutture e degli impianti tecnologici anche destinati alla sicurezza>>.
Tali interventi sono finanziati con i fondi di parte capitale già iscritti in bilancio a legislazione vigente, inclusi gli stanziamenti autorizzati dal Fondo complementare al PNRR, e con le maggiori risorse per nuovi investimenti assegnate con la Sezione II della stessa legge di bilancio per il triennio 2023-2025. E, per chiarire meglio questi aspetti, il sen. Sisto ha precisato come, per esempio, <<una significativa componente di risparmio sia quella delle traduzioni dei detenuti per motivi di giustizia: l’implementazione, sempre con fondi di investimento, delle salette multi-video-conferenze all’interno degli istituti penitenziari ha consentito un considerevole abbattimento del numero delle traduzioni, con effetti positivi sui costi di carburante, gestione e manutenzione dei mezzi di trasporto, nonché su quelli di missione per il personale e con maggiori livelli di sicurezza>>.
A cura di Luca Bresciani
